目前，全國(guó)煙草行業(yè)有包括深圳、大連在內(nèi)的33家省級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)局和煙草公司，16家工業(yè)公司，57家卷煙工業(yè)企業(yè)，1000多家商業(yè)企業(yè)，以及煙葉、[美國(guó)注冊(cè)公司]卷煙銷(xiāo)售、煙機(jī)、物資、進(jìn)出口等全國(guó)性專(zhuān)業(yè)公司和其他一些企事業(yè)單位，全行業(yè)職工51萬(wàn)人，實(shí)行垂直管理。

中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱接受南都記者采訪時(shí)表示，縱使多次調(diào)整國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局的主管部委，但煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)的內(nèi)部管理機(jī)制一直沒(méi)有變化，該局始終兼有行政管理和市場(chǎng)主體的雙重職能，煙草行業(yè)政企合一的缺陷始終存在。

國(guó)家行政學(xué)院專(zhuān)家建議，煙草行業(yè)實(shí)行政企分開(kāi)，尤其需要放棄政府部門(mén)對(duì)企業(yè)的行政任命權(quán)，取消中國(guó)煙草總公司相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政級(jí)別，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)企管理層職業(yè)化和市場(chǎng)化。

“左手打右手”的尷尬現(xiàn)狀

自1998年改革以來(lái)，國(guó)務(wù)院己撤銷(xiāo)十多個(gè)政企合一的部、委、局，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局是目前為數(shù)不多的政企合一部門(mén)之一。國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局既是決策者又是執(zhí)行者。

一位煙草系統(tǒng)內(nèi)部人士坦言，長(zhǎng)期的專(zhuān)賣(mài)制度，使得行業(yè)高度壟斷，腐敗大量滋生，煙價(jià)也不斷上漲，“同一套人馬，政府職能很難和企業(yè)利潤(rùn)完全脫離”。

“國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局，[注冊(cè)英國(guó)公司]一方面是國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)，另一方面又是煙草企業(yè)。作為政府機(jī)構(gòu)，要負(fù)責(zé)監(jiān)管；作為企業(yè)，又要提高生產(chǎn)。左手打右手怎么打？”新探健康發(fā)展研究中心副主任、原中國(guó)預(yù)防科學(xué)院副院長(zhǎng)吳宜群接受南都記者采訪時(shí)坦言。

此外，煙草政企不分的體制對(duì)控?zé)煹淖璧K長(zhǎng)期為外界所詬病。

“在我國(guó)，煙草工商業(yè)屬于國(guó)有企業(yè)，由于實(shí)行長(zhǎng)期的壟斷，積累了豐厚的資產(chǎn)和利潤(rùn)，形成了一個(gè)固有的利益集團(tuán)”，清華大學(xué)國(guó)情研究院教授胡鞍鋼主持的課題組撰寫(xiě)的《關(guān)于實(shí)施煙草產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的建議》曾指出，煙草行業(yè)政企不分，煙草專(zhuān)賣(mài)局及其主管部門(mén)(工信部)成了煙草工商業(yè)企業(yè)這一特殊利益集團(tuán)的“政治保護(hù)傘”，嚴(yán)重干擾了控?zé)熣�策的制定，成為中�?guó)控?zé)煹淖畲笾贫刃宰璧K。

省局以下的“政企分離”

如何破解中國(guó)“控?zé)熤�難”？多位學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士均將矛頭指向“政企合一”，支持國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局和中國(guó)煙草總公司實(shí)行政企分開(kāi)，在組織、人事和利益鏈條上切斷聯(lián)系，中國(guó)煙草總公司僅作為國(guó)有公司而存在。

事實(shí)上，早在2003年，煙草行業(yè)就嘗試“工商分離”，在沿襲的煙草專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)體制下，各省級(jí)煙草公司不再身兼兩職(既負(fù)責(zé)本省煙草銷(xiāo)售，又負(fù)責(zé)管理本省煙廠)，而是只管銷(xiāo)售，不再管理煙廠。此次改革中，煙草行業(yè)的“龍頭”國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局和中國(guó)煙草總公司卻未改革，仍同時(shí)肩負(fù)專(zhuān)賣(mài)制度的管理者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)這兩種角色。因此，此次改革也被視為省局以下的“政企分離”，顯然這一分離并未觸及更高層面。

煙草專(zhuān)賣(mài)制度可否撼動(dòng)？

根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》，“為實(shí)行煙草專(zhuān)賣(mài)管理，有計(jì)劃地組織煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提高煙草制品質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入制定本法”。在胡鞍鋼看來(lái)，“保證國(guó)家財(cái)政收入”這一目標(biāo)成為控?zé)煹木薮笞枇�。他建議啟動(dòng)修訂《煙草專(zhuān)賣(mài)法》，廢除其中“保證國(guó)家財(cái)政收入”這一目的，同時(shí)建議取消煙葉稅，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，切斷地方政府對(duì)煙葉生產(chǎn)的激勵(lì)機(jī)制。

廣東商學(xué)院教師鄒方斌曾撰文建議廢除煙草專(zhuān)賣(mài)制度。他認(rèn)為，專(zhuān)賣(mài)制度下，煙草公司可以將絕大部分稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者和煙農(nóng)，大部分壟斷租金往往被一些擁有權(quán)力的政府官員攫取，或“合法”轉(zhuǎn)化為煙草行業(yè)過(guò)高的工資與福利水平。

但煙葉稅的減少，是否會(huì)減少政府財(cái)政收入？“各級(jí)財(cái)政和地方經(jīng)濟(jì)對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的依賴度正在逐步下降”，清華大學(xué)國(guó)情研究院教授胡鞍鋼主持的課題組指出，即使在云南等部分傳統(tǒng)煙草大省，煙草產(chǎn)業(yè)G D P比重也已大幅下降。

胡鞍鋼則認(rèn)為，在全國(guó)財(cái)政總收入持續(xù)提高的情況下，中央政府完全有能力通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段推動(dòng)地方降低煙草產(chǎn)業(yè)占地區(qū)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入來(lái)源比重。

在吳宜群看來(lái)，即使短期內(nèi)煙草行業(yè)無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)政企分離，煙草專(zhuān)賣(mài)局也不得參與控?zé)熉募s政策的制定。

清華大學(xué)胡鞍鋼所在課題組也認(rèn)為，當(dāng)前可以成立“國(guó)家控?zé)熅帧�，全面履行控�(zé)熉毮堋Ｐ鲁闪⒌膰?guó)家控?zé)熅�，將作為制約煙草專(zhuān)賣(mài)局的重要力量。胡鞍鋼曾公開(kāi)表示，在新一屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，應(yīng)加快推進(jìn)國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局和中煙總公司的政企分離，使國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家控?zé)熅帧?/FONT>