人力資源和社會保障部副部長胡曉義近日在公開場合表示,雖然2010年全國養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余1.5萬億元,但是并沒有落實到對應(yīng)的個人賬戶。一方面職工個人賬戶大部分是空賬,另一方面已有的積累資金保值增值無門,在物價水平上漲的背景下,實際上處于縮水和貶值的狀態(tài)。

社�；�金所面臨的上述問題如何解決,數(shù)量巨大的社保基金該如何管理?成為社會關(guān)注的話題。

個人賬戶空賬風險增大

據(jù)胡曉義介紹,“十二五”期間,人口老齡化來勢迅猛,對推進社會保障體系建設(shè)帶來很大挑戰(zhàn)。2010年,我國超過60歲的老年人口達1.74億,大約占總?cè)丝诘?2.8%,預計到“十二五”末將達到15%左右,并且在十幾年內(nèi)將進入到老齡化的高峰,這對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險影響尤為巨大。

“以前學界對這個問題討論不少,但是官方這樣公開說還是第一回。”清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏在接受《法制日報》記者采訪時說。

據(jù)楊燕綏介紹,早在1997年,我國進行養(yǎng)老金制度改革時,就涉及到了社會統(tǒng)籌與個人賬戶的結(jié)合。“當時涉及個人賬戶,已經(jīng)考慮到了中國的人口老齡化問題,就是說個人賬戶有一些錢,可以分擔老齡化社會給養(yǎng)老保險金帶來的負擔,這是需要積累的,設(shè)計是好的”。

但為什么會出現(xiàn)空賬呢?

“這是因為最初制度運行的時候,還沒有養(yǎng)老金的預算。當時退休的國有企業(yè)職工的養(yǎng)老金由誰來付的問題沒有解決。這在理論上也叫改革的成本,沒有做安排。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》剛開始實施,養(yǎng)老金就不夠。1998年全面啟動國有企業(yè)改革,帶來的是減員增效,下崗職工變成提前退休的人,繳納養(yǎng)老金的人一下子少了,當年養(yǎng)老金就不夠花,所以就把儲蓄在個人賬戶上的養(yǎng)老金挪用了,挪用之后還是不夠,國家還補了很多。自此以后,個人賬戶一直被挪用,由此就形成了現(xiàn)在的空賬�！睏钛嘟椪f。

空賬的嚴峻后果也是顯而易見的。

“現(xiàn)在都講2015年是我國進入老齡化社會的一個拐點,勞動人口急劇下降,到那個時候,就會從幾個納稅人去養(yǎng)一個老人變成不到一個納稅人去養(yǎng)一個老人,而那時老人的養(yǎng)老金又是空賬,就可以想象未來的社會風險有多大。”楊燕綏說。

胡曉義也認為,在醫(yī)療保險領(lǐng)域,由于老年人的患病率和醫(yī)療費用是其他年齡段人口的數(shù)倍,因而老齡化必然帶來醫(yī)療總費用的迅速增長,所謂老齡化高峰的到來就意味著人口紅利窗口隨之關(guān)閉,承擔社保供款責任的中青年勞動人口相對或者絕對減少,生之者寡、食之者眾的結(jié)構(gòu)性矛盾愈加突出。迄今為止,世界上沒有一個人口超過10億的國家進入老齡化的經(jīng)驗,老齡化高峰對我國的挑戰(zhàn)極為嚴峻。

而社�；�金空賬的背后,還有一個耐人深思的問題,就是空賬的出現(xiàn)是否合法。

“從法律上講,個人賬戶上的養(yǎng)老金是個人的合法財產(chǎn),但是現(xiàn)在一些地方政府挪用養(yǎng)老金并沒有跟任何人商量,從法律上說就是侵犯了老百姓的合法權(quán)益。所以說空賬問題從法律上和財務(wù)上講都是社會一大隱患。”楊燕綏說。

社�；�金面臨貶值“尷尬”

根據(jù)胡曉義的介紹,在個人賬戶出現(xiàn)空賬的同時,還面臨社�；�金貶值縮水的問題。

據(jù)了解,2007年12月23日全國人大首次審議的社會保險法開始在法律層面關(guān)注社�；�金的監(jiān)管問題,社會保險基金監(jiān)督管理條例也已被原勞動和社會保障部列入“十一五”立法規(guī)劃。為給社�；�金監(jiān)管立法研究提供第一手的資料,中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心“社保基金監(jiān)管立法研究”課題組連續(xù)在假期組織部分教師和碩士研究生,分赴北京、上海、江蘇、廣東、山東等15個省、自治區(qū)、直轄市開展社保基金監(jiān)管情況的調(diào)研。

調(diào)研的負責人之一胡繼曄教授告訴《法制日報》記者,基金保值增值問題嚴重�！澳壳�,全國大部分地區(qū)的結(jié)余基金,都是按規(guī)定存入銀行或購買國債。銀行利率近年來已低于工資增長率,而適合社�；�金投資的國債數(shù)量、期限又無法滿足要求。現(xiàn)在我國正處于‘人口紅利’期,隨著社�；�金征繳力度的加大,其結(jié)余也會越來越多,在銀行存放不動的貶值是社�；�金面臨的最大挑戰(zhàn)”。

胡繼曄認為,從社�；�金監(jiān)管的法定義務(wù)來講,不能僅僅是“不被挪用”就可以了,保值增值同樣是監(jiān)管的“題中應(yīng)有之義”。

“如果你現(xiàn)在往社保賬戶中存入1000元,20年后仍然給你1000元,從表面上看,你并沒有吃虧,但那又有什么意義呢?”胡繼曄說,“社�；�金的規(guī)模現(xiàn)在是以萬億元計,這樣一大筆錢,定活期之間的利息差每年就可達數(shù)百億元。表面上看錢還在那里,還是那么多,但從資金的時間價值角度分析,隨著時間的推移會造成越來越大的損失。如果財政專戶的管理者僅僅只是將社�；�金存了活期,那參保人自己去銀行存活期不是更直接?”

“現(xiàn)在不管是空賬利息還是滾存資金,實際上都沒有投資運作的利息,這又會帶來什么影響呢?現(xiàn)在,在發(fā)放城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金時,個人賬戶滾存資金要除以計發(fā)月數(shù),可是現(xiàn)在滾存資金的記賬利息很低,再除以越來越長的計發(fā)月數(shù),實際金額就下降了。金額下降使城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率越來越低,企業(yè)職工也就越來越不滿意�？召~導致養(yǎng)老保險的危機是長遠問題,可是從近期來看,替代率已經(jīng)越來越低了。這就是空賬和不投資運作給養(yǎng)老金制度都帶來的麻煩�！睏钛嘟椪f。

突破監(jiān)管困局需加強立法

在業(yè)內(nèi)人士看來,社�；�金諸多問題的背后,實際上就是監(jiān)管的困局,也就是沒有“把錢管好”。

中南財經(jīng)政法大學公共管理研究所的一名研究人員一直關(guān)注社�；�金的監(jiān)管,他在接受《法制日報》記者電話采訪時舉例說,從全國來看,湖北省武漢市屬于在社�；�金監(jiān)管方面走得比較快的,但仍然存在一些問題。

據(jù)這名研究人員介紹,為加快建立社�；�金監(jiān)管信息披露體系,推進政務(wù)公開和“陽光工程”。武漢市依據(jù)國家有關(guān)部署,正逐步建立完善社�；�金網(wǎng)絡(luò)體系和數(shù)據(jù)信息體系,重點加強了醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),實現(xiàn)各基金監(jiān)管部門的信息共享。有效地避免和減少了信息不對稱的難題,為監(jiān)管部門提高監(jiān)管效率提供了可靠的信息來源。另外,為促進信息披露體系的建設(shè),武漢市還出臺了具體的規(guī)定,要求社�；�金托管機構(gòu)將社�；�金運營結(jié)果定期向社會公眾公開,強化其對社會公眾的服務(wù)意識,同時不斷提高公眾的社會保險意識。

不過,在這名研究人員看來,武漢在社�；�金監(jiān)管方面存在的問題也是顯而易見的。如信息披露的充分性和及時性有待加強；監(jiān)管主體間職能重疊交叉,職責不清,缺乏協(xié)調(diào)機制和有效監(jiān)督；社�；�金監(jiān)管體系缺乏對社�；�金籌集和征繳投資運營基金給付的流程監(jiān)控；社保基金監(jiān)管的市場化程度明顯不足。

而來自中國政法大學“社保基金監(jiān)管立法研究”課題組的調(diào)研表明,上述問題在各地具有共性,最根本的原因在于相關(guān)法律制度的缺陷。

“調(diào)研發(fā)現(xiàn),社保基金立法層次太低,基金監(jiān)管部門執(zhí)法無力。目前主要由法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件構(gòu)成社�；�金監(jiān)管的法律框架,隨著社保基金管理體制的變化,除社保經(jīng)辦機構(gòu)外,財政、稅務(wù)、銀行、郵政儲蓄等部門相繼介入社�；�金日常管理,面對諸多部門和機構(gòu),基金監(jiān)督工作環(huán)節(jié)增多、鏈條加長,使得社�；�金監(jiān)管部門在橫向?qū)τ嘘P(guān)部門、縱向?qū)Φ胤秸�府時,監(jiān)督和被監(jiān)督的主體不明確,沒有處罰權(quán),約束效力差,嚴重影響基金監(jiān)督管理工作的開展�！焙�繼曄說。

對此,胡繼曄提出了社�；�金監(jiān)管的立法建議:“提高立法層次,建立完善的社保基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系。按照‘十七大’提出的‘建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和運行機制’的要求,可以利用目前制定社會保險法的契機,明確社�；�金監(jiān)督主體的法律地位和基本原則。由于我國在立法、修法、廢法過程中還缺乏經(jīng)濟評價和社會、環(huán)境分析,使得法律更多是原則性的框架規(guī)定,需要配套性法規(guī)才具可操作性。因此,在未來全國人大審議通過社會保險法后,在認真吸收現(xiàn)行社�；�金監(jiān)督管理方面有關(guān)行政規(guī)章合理成分的基礎(chǔ)上,制定社會保險基金監(jiān)督管理條例,加上其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章,構(gòu)成完整的社�；�金監(jiān)管法律、法規(guī)體系,使監(jiān)管主體有法可依�！�