2012年全國兩會3月初將在北京召開，人民網(wǎng)日前就公眾關(guān)注的熱點問題展開調(diào)查。截至2月28日上午10時，“社會保障”以24.3574萬票居首位，這已是2010年以來這一話題第三度位居榜首。而在網(wǎng)民留言中，養(yǎng)老金“雙軌制”則深為詬病，留言中要求取消“雙軌制”的呼聲鼎沸。然而，嚴(yán)峻的事實是，四年前啟動的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點迄今無甚進(jìn)展，公務(wù)員養(yǎng)老保險改革仍停留在制度設(shè)計階段。而在部分地區(qū)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休金“剪刀差”仍有擴(kuò)大跡象。

滬事業(yè)單位生活補(bǔ)貼迷局[中文雙邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域協(xié)議簽署情況]

一份醞釀中的事業(yè)單位退休人員生活補(bǔ)貼方案，近日在上海引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。事實上，這一話題自去年12月就開始升溫。據(jù)傳，此方案將大幅提升事業(yè)單位退休人員收入。生活補(bǔ)貼最高額度可達(dá)4000元，最低也有1000多元。當(dāng)然，原有的“特補(bǔ)”和單位共享費(fèi)將取消。以退休小學(xué)教師來說，目前退休金中包括教育局的共享費(fèi)約800余元，此輪應(yīng)可加生活補(bǔ)貼2000余元，即便取消共享費(fèi)，退休金也能實質(zhì)上漲1000多元。

“上海這幾年事業(yè)單位的退休金沒企業(yè)加得多，現(xiàn)在物價漲得這么快，如果消息是真的，這一次倒是加得比較給力�！鄙虾Ｄ承�學(xué)退休高級教師王華告訴時代周報記者。不過，傳說2月份就能到手的新增退休金，到現(xiàn)在尚付闕如。

企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金，上海今年也有了歷年來幅度最大的提升。較以往普遍100多元的增幅相比，今年企業(yè)退休人員普遍有300-400元的提升，且已于1月中旬發(fā)放。盡管如此，企業(yè)退休人員仍有憤憤不平�！氨緛碚f好要縮小和事業(yè)單位的養(yǎng)老金‘剪刀差’的，前兩年似乎有這種趨勢，今年這么一來，‘剪刀差’又要擴(kuò)大不少�！鄙虾ｋ姍C(jī)廠退休老工人劉金柱說。

“剪刀差”前兩年確有小步彌合態(tài)勢。王華的丈夫是企業(yè)退休的高級工程師，她告訴記者，2009年、2010年和2011年，丈夫養(yǎng)老金的漲幅比自己各高出20、30、30元。盡管如此，丈夫的養(yǎng)老金仍然比自己要少1000余元。如果此次關(guān)于事業(yè)單位的傳言屬實，這一差距顯然將迅速擴(kuò)大。

事實上，1月13日，上海市長韓正作市政府工作報告補(bǔ)充發(fā)言時，談到了事業(yè)單位退休人員全面建立補(bǔ)貼制度的話題。韓正表示，過去事業(yè)單位養(yǎng)老金補(bǔ)貼制度和企業(yè)是一起的，現(xiàn)在根據(jù)國家規(guī)定，事業(yè)單位退休人員和企業(yè)單位退休人員將會是兩種制度，從今年1月1日開始。事業(yè)單位退休人員根據(jù)國家的統(tǒng)一制度來施行，方案還在進(jìn)一步完善中。大體的進(jìn)度是，在1月底可以提交人大、政協(xié)討論，[文萊投資環(huán)境]爭取在2月初能夠提交市委市政府，最后確定審議。

由于實行征繳和計發(fā)方式的“雙軌制”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金“剪刀差”原本就頗為引人詬病。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，上海市事業(yè)單位退休人員2010年的平均年收入為35800元，企業(yè)退休人員為22092元，后者與前者之比為1∶1.62。很有可能的是，隨著此次機(jī)關(guān)、事業(yè)單位津補(bǔ)貼制度改革的到位，養(yǎng)老金差距仍將進(jìn)一步擴(kuò)大。

“兩會”在即，在人民網(wǎng)組織的調(diào)查中，社會保障這一話題已連續(xù)三年位居榜首。在網(wǎng)民留言中，養(yǎng)老金“雙軌制”大遭撻伐，留言中要求取消“雙軌制”的呼聲鼎沸。此次上海事業(yè)單位補(bǔ)貼制度究竟將如何動作，也更受各方關(guān)注。

“剪刀差”呈拉大趨勢

“雙軌制”形成由來已久。上世紀(jì)90年代，我國引入養(yǎng)老保險制度，最終企業(yè)納入社會保障體系，形成“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險格局。而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位未納入社保體系，退休金仍由國家財政統(tǒng)一發(fā)放，養(yǎng)老金的“雙軌制”自此發(fā)軔。

至今，在征繳和計發(fā)方式上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間，已有了極大不同。企業(yè)職工設(shè)立養(yǎng)老保險賬戶，每月由企業(yè)繳納工資總額的20%，進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，個人繳納8%，進(jìn)入個人賬戶，進(jìn)行養(yǎng)老金的賬戶積累。與此相對，機(jī)關(guān)和大部分事業(yè)單位職工并不設(shè)立賬戶，進(jìn)行繳費(fèi)。

在養(yǎng)老金計發(fā)時，企業(yè)退休職工的收入與繳費(fèi)直接相關(guān)，按退休年度的社會平均工資和個人賬戶數(shù)額進(jìn)行計算，一般養(yǎng)老金替代率在50%左右。2010年底，全國企業(yè)職工平均養(yǎng)老金待遇水平是1362元。而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的退休金則是以退休前一個月的工資為基數(shù)，根據(jù)工齡乘以一個系數(shù)，一般在80%-95%之間，另加以各種補(bǔ)貼。大部分機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的退休金替代率可以達(dá)到90%。

社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在多年的追蹤研究中發(fā)現(xiàn)，兩者的待遇差距呈拉大趨勢。1999年，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位年人均離退休費(fèi)與企業(yè)之比為0.8，但2000、2001年即迅速擴(kuò)大為1.5，2002、2003、2004年更達(dá)到1.8。此后，差距有所縮小，到2008年，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人均離退休費(fèi)為20247.9元，企業(yè)則為13368.1元，兩者之比縮小為1.5�！�2008年，‘剪刀差’有縮小的趨勢。這兩年我沒有接著跟蹤下去，不能下結(jié)論。但這兩年事業(yè)單位進(jìn)行績效改革，工資漲了，我估計‘剪刀差’仍然會抬頭。”鄭秉文告訴時代周報記者。

“企業(yè)28%的繳費(fèi)率，卻只換來1362元的養(yǎng)老金，也就比全國最低工資水平高200多元。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工不繳費(fèi)，一般卻能有至少三四千元的退休金。你說公平不公平？企業(yè)這么高的繳費(fèi)率，但由于要支付社保改革前退休的‘制度老人’、國企改革時大量提前退休的‘制度中人’，以及到現(xiàn)在陸續(xù)退休的職工，負(fù)擔(dān)很沉重，所以待遇不會高。盡管這樣，有十多個省市仍然不能收支平衡，導(dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付逐年增加，2010年，中央加地方兩級政府的轉(zhuǎn)移支付將近2000億。”清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏告訴時代周報。

“在人口老齡化的狀況下，不到5個勞動人口贍養(yǎng)1個老年人的時候，社會保險制度就不能實現(xiàn)收支平衡。[文萊概況]我們現(xiàn)在已經(jīng)是3.5個勞動人口養(yǎng)1個老年人了，社會保險這種方式已經(jīng)不能提供基本養(yǎng)老保障，這個制度產(chǎn)生一個結(jié)果，就是繳費(fèi)非常高，收入非常低�！�雙軌制’的解決也由此切入，那就是，社會保險制度應(yīng)該進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整了�！睏钛嘟棻硎�。

養(yǎng)老金改革原地踏步

彌合“剪刀差”也確有過改革的努力。2008年初，國務(wù)院出臺《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五�。ㄊ校┻M(jìn)行試點。改革的大致思路是：對事業(yè)單位進(jìn)行分類，有行政職能的納入公務(wù)員的勞動保障體系，具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，將參照企業(yè)職工保障制度進(jìn)行改革。而對占絕大多數(shù)的從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員，最終將實行與目前企業(yè)職工一致的養(yǎng)老保險制度。

事實上，以學(xué)校和醫(yī)院為主的“公益性事業(yè)單位”，對此改革進(jìn)行堅決抵御，四年過去，五大試點省市改革并無實質(zhì)進(jìn)展，幾近原地踏步。擔(dān)心利益受損，是抵制改革的主要原因。

“你算算，要繳多少費(fèi)？個人繳8%的費(fèi)率，工資水平馬上就下降。如果再繳職業(yè)年金，還得再繳4%-8%，工資就下降了12%-16%。退休金如果再向企業(yè)看齊，只有一千多，誰干呀？另外，財政對職業(yè)年金單位繳費(fèi)的補(bǔ)貼能不能到位？不能到位的話，事業(yè)單位就得到處收錢，來解決養(yǎng)老金問題，這個社會就沒有公共服務(wù)了。事業(yè)單位一算賬，就全嚇回去了�！睏钛嘟椃治觥�

在鄭秉文看來，此輪改革試點失敗，一方面是因為在事業(yè)單位中劃出了三六九等，“改革對象是第二大類的第二小類，即資源可以部分市場化的公益性事業(yè)單位，最典型的是高校。五省市的高校人員產(chǎn)生極大恐慌，他們的擔(dān)心是完全正確的，因為只要參加改革，待遇必然下降，這是生活中的簡單常識。另一個原因，是試點的時候，決策者在制度設(shè)計中并未考慮彌補(bǔ)性的方案，即職業(yè)年金。這種非增量式的改革是不可能實現(xiàn)的，流產(chǎn)在預(yù)料之中�！�

“問題還是比較復(fù)雜的，因為涉及到不同人的利益調(diào)整，而利益的調(diào)整很難的。”社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所副所長張車偉也對時代周報記者表示。

對上海來說，改革阻力較小的一點是，自1993年開始，事業(yè)單位已基本全部實現(xiàn)繳費(fèi)�！爸辽俑咝Ｊ侨�部繳費(fèi)了，與企業(yè)完全一樣，只是在養(yǎng)老金的計發(fā)方式上不一樣。因此上海應(yīng)該有較好的改革基礎(chǔ)。”上海市勞動和社會保障學(xué)會青年學(xué)者委員會副主任、上海交通大學(xué)教師張錄法告訴時代周報。

主管部門也有意探索新的改革方案。鄭秉文等專家曾受人社部委托，進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革模式研究。

在鄭的設(shè)計中，公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員應(yīng)一同進(jìn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，同樣進(jìn)行個人和單位繳費(fèi)。個人同樣繳納工資總額的8%，單位則設(shè)計了三檔費(fèi)率：12%、16%和20%。之所以設(shè)立較低費(fèi)率，是為了留出余力設(shè)立職業(yè)年金。職業(yè)年金由個人和單位各自繳費(fèi)4%，作為養(yǎng)老金的“第二支柱”，為“第一支柱”基本養(yǎng)老保險進(jìn)行補(bǔ)充。

“我認(rèn)為，要保證事業(yè)單位改革順利進(jìn)行，必須把握三個原則：一是一定要把職業(yè)年金的制度設(shè)計一攬子端出來，使得職業(yè)年金產(chǎn)生的待遇水平恰好可以彌補(bǔ)甚至略高于由于改革帶來的下降部分；二是要公平，不要在事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行分化，分三六九等容易造成矛盾，成為改革的障礙。三是公務(wù)員要和事業(yè)單位齊步走。現(xiàn)在事業(yè)單位推不動，也是因為公務(wù)員沒有改。應(yīng)一攬子參加改革，進(jìn)行比較完善的頂層設(shè)計，全面推出。”鄭秉文對時代周報表示。

事實上，公務(wù)員納入養(yǎng)老保險體系的制度設(shè)計工作，自去年初開始啟動，目前尚未見具體方案出臺。公務(wù)員改革“破冰”，尚需時日，幾難預(yù)期。

養(yǎng)老保險制度應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整

在楊燕綏看來，“雙軌制”的解決，更與養(yǎng)老保險制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)聯(lián)�！吧鐣�保險采取的社會統(tǒng)籌和個人賬戶的方式挺好，把社會統(tǒng)籌獨(dú)立出來，變成國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，再對個人賬戶進(jìn)行完全整合，將企業(yè)年金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老儲蓄，都實名制地計入個人賬戶，這樣結(jié)構(gòu)調(diào)整的路就走開了。”

楊燕綏主張，公共部門員工應(yīng)該與企業(yè)職工整合起來�！艾F(xiàn)在世界上大多數(shù)國家的公共部門都與企業(yè)職工整合起來了，所有的老人都發(fā)一個基礎(chǔ)養(yǎng)老金，然后通過個人賬戶來體現(xiàn)差異性，這樣的安排就合理了。”

在楊燕綏的設(shè)計中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的來源，可以用社會保障稅的方式來籌集，由政府財政統(tǒng)籌，按照各地消費(fèi)支出的50%左右，來為每個老人支付一份吃飯的錢，這就是“基礎(chǔ)養(yǎng)老金國民化”。“中國各地發(fā)展不平衡，但也能實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。征稅和發(fā)放養(yǎng)老金都根據(jù)各地的基數(shù)來確定，稅收按當(dāng)?shù)毓べY一定比例征收，養(yǎng)老金也根據(jù)當(dāng)?shù)叵�費(fèi)水平的一定比例發(fā)放。公共服務(wù)均等化不是貨幣等同化，而是購買力和舒適程度均等化。我們作過測算，如果把基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)為各省消費(fèi)支出的40%-50%，它不會超過GDP的4%，隨著老齡化的程度加深，到30年后，才可能突破7%。而養(yǎng)老金的財政支出接近GDP10%的國家多得是，所以這不存在養(yǎng)不起的問題�！�

與基礎(chǔ)養(yǎng)老金國民化相對應(yīng)，楊燕綏建議，個人賬戶也應(yīng)實現(xiàn)全民化、制度化、市場化。“公共部門應(yīng)該引領(lǐng)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，而不是逃避。具體來說，就是把退休金往下降，逐漸跟基礎(chǔ)養(yǎng)老金對接，同時建立職業(yè)養(yǎng)老金的個人賬戶，個人賬戶每年都在增長，就可以替換退休金。比如，如果一個公務(wù)員在退休前一年才設(shè)立職業(yè)年金的個人賬戶，退休以后，將個人賬戶的錢分?jǐn)?0年，可能只相當(dāng)于退休金的1%，這時，原本財政發(fā)的退休金就可以下降1%，比如從80%的替代率下降到79%。而越晚退休的人，職業(yè)年金的積累就越來越多，退休時，財政的負(fù)擔(dān)就能不斷下降。這樣，用20多年的緩沖，退休金就與國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金一樣多，而退休待遇因為有職業(yè)年金卻并沒有減少。我們把這叫做帕累托改進(jìn)，公共部門待遇并不明顯下降，養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)卻在安全地調(diào)整。帕累托改進(jìn)就是一個群體受益了，其他群體都沒吃虧。福利就得這樣安排，因為福利是剛性的，不能忽高忽低，更不能有人高有人低。這樣才是中國養(yǎng)老金改革將來的方向�！�

在楊燕綏設(shè)想中，全民參與養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，再建立起統(tǒng)一的受托人制度，有很好的養(yǎng)老金投資策略，還要有覆蓋全國的個人實名制下的養(yǎng)老金服務(wù)系統(tǒng)，方便轉(zhuǎn)移接續(xù)。這樣，養(yǎng)老金公共服務(wù)體系和養(yǎng)老金市場就能發(fā)展起來。人們就可以一生酌時酌情來儲蓄養(yǎng)老金，也能接受由個人原因造成的待遇差異。

“只有根本上的這一條路，沒有別的路。老齡化問題有時間表，越晚解決成本越高，負(fù)責(zé)任的政府應(yīng)該及早著手�！睏钛嘟椪f。