危機促變，這一規(guī)律再次應(yīng)驗。在中央財政收入幾近零增長、經(jīng)濟增長下行概率大增的情況下，中央政府終于狠下決心，開始對政府部門既得利益開刀[注冊新西蘭公司]，著手“盤活”多年累積沉淀在央行國庫的財政資金。

今年前五個月，中央財政收入增長0.1%，低于全年預(yù)算目標(biāo)6.9個百分點。財政部長樓繼偉6月底向全國人大常委會作決算報告時稱，“完成全年中央財政收入預(yù)算壓力很大”。

全國財政收入也不容樂觀，前五個月累計同比增長6.6%，低于目標(biāo)增幅。這是繼亞洲金融危機初期的1997年、1998年及2009年國際金融危機深度蔓延期間，中央財政收入險些未完成增長目標(biāo)后再次面臨可能完不成預(yù)算的窘境。

一方面財政收入可能完不成預(yù)算目標(biāo)，另一方面，財政支出壓力有增無減。國務(wù)院已提出，今后五年再改造城市和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000萬戶。

錢從何來？形勢緊迫。7月3日國務(wù)院召開常務(wù)會議提出，要針對一些方面存在的預(yù)算執(zhí)行不到位、資金層層積淀等情況，以整改為契機，把擠占挪用的錢歸位，把“跑冒滴漏”的錢堵住。特別是要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)全國人大審議批準的政府預(yù)算報告，今年中央財政收入增幅為7%。財政部根據(jù)前五個月中央財政收入情況測算，要實現(xiàn)年初預(yù)算確定的中央財政收入目標(biāo)，今年后幾個月收入平均增幅需達到13.3%。全國財政收入也不容樂觀，前五個月累計同比增長6.6%，低于目標(biāo)增幅1.4個百分點。

財政增收已到強弩之末

2003年至2012年，全國財政收入連續(xù)以兩位數(shù)增長，平均增速為20.3%，2007年增長高達32.4%，為十年間最高。為平滑財政收入的年度間波動，中央財政于2007年建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度。主要做法是將當(dāng)年部分財政超收收入調(diào)入基金，留待以后年度安排使用。若財政預(yù)算收入完不成任務(wù)，可從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金彌補。

財政超收是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過預(yù)算安排的財政收入。2007年-2012年，中央公共財政超收分別為4158.9億元、1095.2億元、55.7億元、4428.5億元、5467.3億元、255.2億元。中央財政超收收入五年累計達1.5萬多億元。

但預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金建立后，全球金融危機爆發(fā)，政府啟動“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃保增長，除了擴大中央政府債規(guī)模和發(fā)行地方政府債券，財政超收收入或當(dāng)年即被追加支出、或安排到來年支出，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金并未形成積累，不具備逆周期熨平財政收入波動的功能。

到上屆政府任期結(jié)束，基金賬戶剩余資金微乎其微。據(jù)財政部2012年中央財政決算報告，目前中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額為318.7億元，僅占過去五年中央超收收入總額的2%。中央財政一旦完不成預(yù)算收入，這便是可用以彌補缺口的全部儲備資金。[新西蘭公司注冊]

今年，如果中央公共財政收入增速低于預(yù)算目標(biāo)一個百分點，就產(chǎn)生561.3億元的缺口；全國公共財政收入增速若低于預(yù)算目標(biāo)一個百分點，就產(chǎn)生1172.2億元的缺口。

后幾個月，隨著去年同期基數(shù)較高影響逐漸減弱，中央收入增幅將有所回升。但作為財政收入的基礎(chǔ)，經(jīng)濟增速后幾月調(diào)頭向上高增的幾率較小。一季度GDP增長7.7%，市場機構(gòu)和學(xué)者預(yù)期，二季度經(jīng)濟增速可能繼續(xù)回落。

樓繼偉認為，制約后幾個月財政收入增長的因素仍然較多，主要是工業(yè)增加值增長趨緩、工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格下降、企業(yè)效益下滑，以及今年8月1日起將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營改增試點擴至全國。因此，完成全年中央財政收入預(yù)算壓力很大。

一方面財政收入可能完不成預(yù)算目標(biāo)，另一方面，財政支出壓力有增無減。國務(wù)院6月29日常務(wù)會決定，在過去五年大規(guī)模改造棚戶區(qū)取得顯著成效的基礎(chǔ)上，今后五年再改造城市和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000萬戶，其中2013年改造304萬戶。國務(wù)院強調(diào)“要增加財政投入”，今后五年要加大中央安排補助資金的支持力度，地方各級政府也要相應(yīng)增加資金投入。

資金的來源就成為一個棘手的難題。自2009年開始，中國宏觀稅負已超過35%，已接近發(fā)達國家平均水平。中國經(jīng)濟增速從10%左右的高位回調(diào)至7%-8%的中速區(qū)間，財政收入增幅下降至個位數(shù)也將成常態(tài)。

過去十年，政府收入超經(jīng)濟增長，嚴重削弱了企業(yè)投資和居民消費的能力，抑制了市場創(chuàng)新的活力和經(jīng)濟增長的潛力。以往通過政府收入超經(jīng)濟增長，擴大提升保障民生的范圍和水平，用增量財力促進民生。毋庸置疑，這一模式已走到盡頭。

“意外”沖擊

樓繼偉預(yù)警中央財政可能完不成收入目標(biāo)，但他的言論并未引起市場更多關(guān)注。6月中國銀行間市場“錢緊、錢貴”，全球的目光聚焦于中國央行。市場最大的疑惑是，錢去了哪里？

在銀行間市場利率飆升超過兩位數(shù)后，央行于6月25日給了市場定性但不定量的多選答案：受貸款增長較快、企業(yè)所得稅集中清繳、端午節(jié)假期現(xiàn)金需求、外匯市場變化、補繳法定準備金等多種因素疊加影響，近期貨幣市場利率仍出現(xiàn)上升和波動。

“企業(yè)所得稅集中清繳”被央行列為影響流動性的第二大因素，究竟影響了多少，央行沒有具體說明。為平滑月間財政收入，企業(yè)所得稅采取按月度預(yù)繳、年度匯算清繳的方式，將本應(yīng)按年上繳的所得稅分解到每月預(yù)繳，企業(yè)一般在5月、6月匯算清繳上年的企業(yè)所得稅，即多退少補——企業(yè)全年應(yīng)繳納的所得稅，對超過按月度預(yù)繳的金額，在匯算清繳時一次性繳清，如果月度預(yù)繳率低，年度匯算清繳金額就高。

按國庫管理制度，各級財政在央行國庫開設(shè)賬戶，企業(yè)繳納稅款，資金便從市場流入央行國庫，對市場流動性的影響，類似于央行提高存款準備金。按5月末人民幣存款余額計算，存款準備金率提高0.5個百分點，可凍結(jié)流動性4965.5億元。

據(jù)財政部數(shù)據(jù)，今年5月，全國企業(yè)所得稅為4588億元，同比增長6%。按照中國政府會計制度，政府收支是收付實現(xiàn)制，5月企業(yè)所得稅收入，包含預(yù)繳當(dāng)月和匯算清繳上年的所得稅。

因此，今年5月預(yù)繳和清繳的企業(yè)所得稅總額即為4588億元。和過去兩年相比，今年5月企業(yè)所得稅增幅反而較低。2011年5月，企業(yè)所得稅3331億元，同比增長54.2%； 2012年5月，企業(yè)所得稅4328億元，同比增長29.9%。

財政部解釋稱，2011年5月企業(yè)所得稅高增，主要是匯算清繳收入較多；2012年5月所得稅增幅較高，主要是銀行業(yè)上年利潤較高，匯算清繳企業(yè)所得稅同比增加690億元左右，占當(dāng)月企業(yè)所得稅增加額的約七成；今年5月，銀行業(yè)企業(yè)所得稅同比增長12%，工業(yè)企業(yè)所得稅同比下降9.6%。

由此可見，近兩年匯算清繳企業(yè)所得稅對5月、6月市場流動性帶來影響，主要是因為銀行業(yè)利潤高增長、相應(yīng)匯算清繳的企業(yè)所得稅增幅也高。

但是，過去兩年5月企業(yè)所得稅增長54.2%和29.9%，市場沒有感到流動性驟緊，今年6%的增幅為何導(dǎo)致劇烈震蕩？5月、6月企業(yè)所得稅匯算清繳具有收緊流動性的效應(yīng)，其最終影響取決于政府資金進出央行國庫的差額，表現(xiàn)在政府在央行存款的增減。政府在央行國庫的存款余額增加，便收縮市場流動性，反之釋放流動性。今年企業(yè)所得稅在前幾年高增長的基礎(chǔ)上，增幅雖然減緩，但絕對數(shù)量超過往年。

央行資產(chǎn)負債表顯示，今年5月末，政府在央行國庫的存款余額高達3.23萬億元，比1月末增加8372億元，存款增加主要集中在4月和5月。自2000年至今，每年5月末政府在央行國庫的存款余額均大幅上升。原因是財政收入超過支出，不僅收縮市場流動性，短期內(nèi)對經(jīng)濟增長也產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。

今年前五個月，政府存款余額的增加額為2000年央行公布月度數(shù)據(jù)以來最高，直接收縮的市場流動性，相當(dāng)于上調(diào)存款準備金率近1.68個百分點。[新西蘭注冊公司]而歷年來積累的3.23萬億元政府存款，相當(dāng)于6個百分點存款準備金率凍結(jié)的資金。

盤活3萬億元國庫存款

今年6月19日，國務(wù)院常務(wù)會提出“優(yōu)化金融資源配置，用好增量、盤活存量”。但現(xiàn)實的困境是，金融機構(gòu)大量表內(nèi)、表外資金，套牢于地方政府融資平臺、產(chǎn)能過剩行業(yè)以及所謂戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不但難以盤活存量，金融機構(gòu)還不得不投入增量資金維系企業(yè)經(jīng)營。房地產(chǎn)業(yè)風(fēng)險在積聚，但房地產(chǎn)業(yè)既往的高回報業(yè)績，依然是理財、信托資金的重要投向。

金融資源一旦成為“存量”，就非金融機構(gòu)所能掌控，也非政府所能左右。要實現(xiàn)“更有力地支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，更有針對性地促進擴大內(nèi)需，更扎實地做好金融風(fēng)險防范”的目標(biāo)，政府掌握主動性的手段，一是讓渡政府自身權(quán)力，二是動用政府既有的存量資源。

本屆政府上臺后，已取消和下放超過百項行政審批事項，在簡政放權(quán)的同時，著手“盤活”多年累積沉淀在央行國庫的財政資金，開始觸動政府部門既得利益，重新分配閑置的財政資源。

今年5月末，中央和地方政府在央行國庫的存款余額達3.23萬億元。政府月度收支并不同步，一般前半年收入超過支出，后半年支出超過收入，政府在央行國庫賬戶保持一定余額。因政府財政年度收支保持平衡，在央行國庫沉淀如此巨額存款并不正常。

2000年，政府在央行國庫的月均存款余額為2624億元，此后每年以超過1000億元的速度上升，到2006年升至1.24萬億元，2008年超過2.51萬億元。2012年政府在央行國庫的月均存款余額是2000年的10.6倍。

政府的收入就是企業(yè)和個人繳納的稅費和基金，來源于最具競爭力和活力的市場主體，政府將最有效率的資金收上來，常年沉淀在央行國庫，既沒有及時增進國民福利，又嚴重抑制了市場運轉(zhuǎn)的效率。

政府存款為何居高不下，財政部解釋稱是諸多因素綜合所致，比如國庫單一賬戶制度、資金撥付進度、項目審批評估等。財政部的解釋有一定道理，但避重就輕。從審計署歷年預(yù)算執(zhí)行和財政收支審計可以看出，政府存款逐年攀升，根源在于“政府自肥”的預(yù)算分配模式。政府部門獲得的預(yù)算資金，遠遠超過了實際支出需要，常年積弊未改，導(dǎo)致政府部門在國庫的存款逐年攀升。

——今年6月24日，審計署發(fā)布2012年預(yù)算審計公告顯示，財政部所屬離退休干部局財政撥款的基本支出資金大量結(jié)轉(zhuǎn)并逐年增加，2010年結(jié)轉(zhuǎn)815.15萬元、2011年1069.23萬元、2012年1295.33萬元，未充分發(fā)揮財政資金效益。國稅總局局本級金稅三期工程、國稅系統(tǒng)基本建設(shè)等項目支出預(yù)算執(zhí)行率低，截至2012年末，累計結(jié)轉(zhuǎn)24.33億元。

——截至2013年2月，交通運輸部部本級于2006年和2009年兩次批復(fù)的廈門基地救助碼頭項目，因前期論證不充分終止建設(shè)，造成已支出的2574.74萬元形成損失、結(jié)余1855.26萬元在項目承擔(dān)單位閑置。

——2012年，工信部部本級未按進度提前支付項目預(yù)算資金380萬元，至2013年2月底，資金仍閑置未用。

——原鐵道部在編報2012年預(yù)算時，對預(yù)算資金11.3億元未提出細化分配方案，直到2012年9月，才申請將其中1.3億元細化到具體執(zhí)行單位；截至2012年底，原鐵道部及所屬工程管理中心有1028.67萬元款項掛賬九年以上，未及時清理。

細查審計署歷年的公告，政府部門超需要申請財政資金，大量結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余、長期占有資金、浪費和閑置觸目驚心。毫無疑問，政府在央行國庫3萬多億元的存款，不同于負債性質(zhì)的外匯儲備，財政存款才是真正的可支配的存量資源。政府應(yīng)盤點巨額國庫存款性質(zhì)和權(quán)屬，分類制定“盤活”方案。對政府所欠企業(yè)和個人的賬款，應(yīng)加快支付；政府的轉(zhuǎn)移支付資金，應(yīng)要求各部門限期向下?lián)芨丁?/FONT>