今年超2萬億元史無前例的減稅降費規(guī)模下，有些地方財政減收，甚至可能影響一些地方減稅降費政策的落實。

為了解決這一問題，時隔3年國務(wù)院再次出手，調(diào)整中央與地方收入劃分，目的是在穩(wěn)定當前收入分配總體格局下，緩解地方財政運行困難，支持地方政府落實減稅降費政策。

10月9日，國務(wù)院印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》（下稱《方案》），核心內(nèi)容有三點：第一大稅種國內(nèi)增值稅維持了現(xiàn)有央地“五五分享”不變，給地方吃下一顆“定心丸”；對地方增值稅留抵退稅50%采取均衡負擔機制，緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力；后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，增加地方財政收入。

“在當前大規(guī)模減稅降費背景下出臺這一《方案》，非常及時且有必要。延續(xù)此前過渡期的增值稅五五分享將有利于穩(wěn)定市場預(yù)期，激發(fā)地方積極性，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。一些地方增值稅留抵退稅負擔減輕，可以讓留抵退稅這一減稅新政更好地落地。而作為中央稅種的消費稅首次部分劃給地方，則是地方稅體系構(gòu)建的一個破冰舉動。”中國政法大學財稅法研究中心主任施政文告訴第一財經(jīng)記者。

增值稅維持“五五分享”穩(wěn)預(yù)期

1994年中國實施了分稅制改革，根據(jù)央地政府間關(guān)系劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅種。地方最主要的稅種是營業(yè)稅，不過為了避免對企業(yè)重復(fù)征稅，近些年營業(yè)稅改增值稅，2017年營業(yè)稅正式被廢止，地方因此喪失了主體稅種。

為了保證中央和地方財政收入格局不變，2016年國務(wù)院發(fā)文改變了央地共享稅種增值稅的分享比例，即由此前的中央與地方按75%和25%分享，改為中央與地方各分享50%，這保障了地方既有財力，維持了中央和地方財力大體“五五”格局。

不過，增值稅五五分享只是一個2~3年的過渡期政策，國務(wù)院會根據(jù)央地權(quán)責劃分和地方稅體系構(gòu)建等改革情況，再來研究是否適當調(diào)整。此后學界有部分專家建議，在一些中央稅種劃給地方的前提下，降低地方增值稅分享比重。這一收入的不穩(wěn)定性讓地方政府官員比較擔心，也一定程度上影響著地方政府行為。

不過，此次《方案》繼續(xù)保持增值稅收入央地劃分“五五分享”比例不變，即中央分享增值稅的50%、地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。

施正文認為，這次改革原則是維持中央與地方財力格局不變，增值稅占了全國稅收收入的四成，因此短期內(nèi)難以再（大幅）調(diào)整，依然維持現(xiàn)行分配比重，將進一步穩(wěn)定社會預(yù)期。未來隨著央地權(quán)責劃分改革進一步推動，以及地方稅體系完善，增值稅比例仍有望調(diào)整。

財政部數(shù)據(jù)顯示，去年國內(nèi)增值稅首次突破6萬億元。今年前8個月國內(nèi)增值稅收入44908億元，同比增長4.7%。

減輕基層財政退稅壓力

上海財經(jīng)大學教授范子英推算，今年2萬億元減稅降費中，中央財政大概承擔8000億元，地方財政承擔12000億元。因此地方政府對減稅降費的支持，是政策能否“落地”的關(guān)鍵。

目前各地不折不扣落實減稅降費政策，今年前7個月全國累計新增減稅降費13492億元，全年有望超過2萬億元。受減收影響，今年全國財政收入增速較小，其中前8個月地方財政收入同比增長僅2.8%，十多個省份收入出現(xiàn)下滑，十分罕見。

在多項減稅降費政策中，近期各地開始給符合相關(guān)條件的企業(yè)增值稅留抵稅款予以退稅。

增值稅納稅人當期銷項稅款不足以彌補其進項稅款時，其差額稱為留抵稅款。2018年以前，我國對增值稅留抵稅款不予退稅，而是讓企業(yè)結(jié)轉(zhuǎn)下期抵扣。這樣做相當于企業(yè)預(yù)繳稅款，占用了企業(yè)現(xiàn)金流，對前期投資巨大的制造業(yè)、高科技重資產(chǎn)企業(yè)不利。

為了減輕企業(yè)現(xiàn)金流壓力，2018年，我國開始對部分先進制造業(yè)等行業(yè)試點退還部分增值稅留抵退稅。今年試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，符合條件的納稅人可以向主管稅務(wù)機關(guān)申請退還增量留抵稅額，9月部分先進制造業(yè)企業(yè)已經(jīng)拿到了退稅，10月份更多的合規(guī)企業(yè)將獲得退稅，這對地方財政收入又是一大考驗。

這次《方案》調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔機制，目的正是減輕一些退稅較多的地方財政壓力。

在保持增值稅留抵退稅中央與地方“五五”分擔比例不變的前提下，增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負擔（50%）調(diào)整為先負擔15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應(yīng)分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調(diào)庫。

范子英告訴第一財經(jīng)，因為增值稅收入央地各分享50%，因此退稅也應(yīng)該是各退50%。但問題在于增值稅是一個鏈條稅，有很多環(huán)節(jié)，不少環(huán)節(jié)增值稅收入留在其他地方，但退稅卻由退稅企業(yè)所在地承擔，負擔較重。因此這次《方案》采取均衡機制，更加合理。

施正文表示，如果增值稅留抵退稅分擔機制不合理，地方財政沒錢來退給企業(yè)，那這項退稅政策實際將無法落實。這次退稅分擔機制改革后會更加公平，也保障了這項減稅政策更好地落地。另外，《方案》要求合理確定省以下退稅分擔機制，切實減輕基層財政壓力，這也就要求省級政府要多承擔些退稅金額。

消費稅部分劃歸地方充實收入

地方失去主體稅種后，中央要求進一步健全地方稅體系，比如2018年新開征的環(huán)境保護稅全歸地方，成為地方稅。但市場預(yù)期的消費稅劃歸地方卻一直沒有實質(zhì)性動作。

此次《方案》則揭開了消費稅部分劃歸地方的序幕。

《方案》稱，按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境。

其中，具體調(diào)整品目經(jīng)充分論證，逐項報批后穩(wěn)步實施。先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結(jié)合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。

范子英認為，消費稅比較適合作為地方稅種。消費稅目前征收環(huán)節(jié)基本在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，劃歸地方稅需要將征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)零售環(huán)節(jié)，這就可以確保稅源從生產(chǎn)地改為消費地，更加合理科學。

施正文告訴第一財經(jīng)記者，消費稅不會全部劃歸地方，而是將部分稅目的增量收入給地方。目前先從高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石這類收入很小的稅目入手，因為這類稅目征管比較完善。未來在批發(fā)零售環(huán)節(jié)征稅的消費稅稅目會更多，其中規(guī)模較大的成品油可能納入。部分消費稅的增量部分劃歸地方可以增加地方財政收入，激勵地方優(yōu)化營商環(huán)境和消費環(huán)境。而改革的消費稅存量基數(shù)仍歸中央，也保障了中央收入穩(wěn)定。

為了避免地方故意做低消費稅基數(shù)，從而獲得更多的增量收入，此次《方案》明確提出防止一些地方人為干預(yù)稅收、突擊做基數(shù)。另外嚴肅查處各地干預(yù)企業(yè)經(jīng)營、操縱稅源分布、地方市場保護等違規(guī)行為，防止為了短期和局部利益，搞違規(guī)政策洼地。

“這次《方案》解決過渡期后的增值稅央地收入分成問題，緩解增值稅留抵退稅地方財政壓力，引入消費稅健全地方稅體系，是央地財政關(guān)系規(guī)范化的重要一步�！敝袊�社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說。