2012年12月24日，財政部、[福州 注冊香港公司服務(wù)]發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號）（本文簡稱為463號文），主要目的在于制止地方政府及其融資平臺違法違規(guī)融資，遏制地方政府性債務(wù)，防范財政金融風(fēng)險。本文主要從463號文對政信合作的影響進(jìn)行分析，重點是在463號文出臺之后，信托公司可采取何種交易模式與地方政府及其融資平臺進(jìn)行融資合作。
一、引文部分
引文部分引述了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）》（本文簡稱為19號文），著重強(qiáng)調(diào)了463號文的出發(fā)點是遏制地方政府性債務(wù)，防止地方政府違規(guī)舉借政府性債務(wù)�！暗胤秸詡鶆�(wù)”的表述在其他政府文件[1]和本文中多有提及，但并未給出明確的范圍。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號），地方政府性債務(wù)包括：（1）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即確定由財政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任；（2）地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。；（3）政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的相關(guān)債務(wù)�？傻贸龅胤秸詡鶆�(wù)的著眼點在于地方政府是否需要最終承擔(dān)償債責(zé)任，包括直接債務(wù)、間接債務(wù)和其他救助責(zé)任的債務(wù)。
二、“嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違法集資”部分
此條主要針對地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等吸收公眾資金、攤派集資的行為，對信托公司開展政信合作業(yè)務(wù)的影響不大。
三、“切實規(guī)范地方政府以回購方式舉借政府性債務(wù)行為”部分
本條主要是規(guī)范地方政府舉借政府性債務(wù)的行為。由于463號文在第五部分專門對地方政府的擔(dān)保行為（即承擔(dān)間接連帶償債責(zé)任的債務(wù)）進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定，故可理解本條所指的政府性債務(wù)主要針對地方政府負(fù)有直接償債責(zé)任，即地方政府為直接債務(wù)人的債務(wù)。
本條第一段話：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)�！�此條解讀的重點在于，地方政府能否通過回購以外的其他方式舉借政府性債務(wù)。（1）如從嚴(yán)理解，即地方政府不得通過包括BT在內(nèi)的方式舉借政府性債務(wù)，除非法律和國務(wù)院另有規(guī)定。經(jīng)查詢，《公路法》、《收費公路管理條例》明確規(guī)定各級政府可通過貸款、向企業(yè)、個人有償集資和向投資者轉(zhuǎn)讓收費權(quán)的方式籌集公路建設(shè)資金。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）規(guī)定：“政府投資的公共租賃住房項目可以委托企業(yè)代建，市縣人民政府逐年回購�！眲t地方政府舉借政府性債務(wù)的情況僅限于公路建設(shè)和公租房建設(shè)，以及法律和國務(wù)院明確規(guī)定的其他項目。（2）如從寬理解，地方政府仍可以通過回購方式以外的其他方式舉借政府性債務(wù)。但盡管本條標(biāo)題是“切實規(guī)范地方政府以回購方式舉借政府性債務(wù)行為”，但正文內(nèi)容并未將舉借政府性債務(wù)的方式局限于BT模式，而是以“等方式”的表述擴(kuò)大了本條的規(guī)范對象。因此個人認(rèn)為這段話應(yīng)該從嚴(yán)理解。
本條第二段話“對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設(shè)并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實分年資金償還計劃�！贝藯l的解讀重點在于：目前是否有相關(guān)法律或國務(wù)院規(guī)定可以通過BT模式舉借政府性債務(wù)的項目。經(jīng)查詢，（1）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）規(guī)定：“政府投資的公共租賃住房項目可以委托企業(yè)代建，市縣人民政府逐年回購�！倍鶕�(jù)《公共租賃住房管理辦法》的規(guī)定：“公共租賃住房，是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房�！惫沧赓U住房并不包括其他保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房和棚戶區(qū)改造等。（2）根據(jù)《公路法》、《收費公路管理條例》的規(guī)定，政府采取招投標(biāo)方式選擇經(jīng)營性公路的投資者。國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織可以投資建設(shè)經(jīng)營性公路，進(jìn)行收費經(jīng)營，并于收費期限屆滿后向交通主管部門移交公路。
四、“加強(qiáng)對融資平臺公司注資行為管理”部分
本條主要是規(guī)范地方政府向融資平臺公司的注資行為。信托公司與融資平臺公司合作時，要注意加強(qiáng)對其注冊資本合規(guī)性的審查。
五、“進(jìn)一步規(guī)范融資平臺公司融資行為”部分
本條主要分為兩部分，第一部分是規(guī)范土地儲備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，第二部分是規(guī)范融資平臺公司的融資行為。
（一） “地方各級政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目�！边@部分規(guī)定與國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2012年11月5日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）（本文簡稱：162號文）的規(guī)定一脈相承。
根據(jù)162號文的規(guī)定：（1）土地儲備機(jī)構(gòu)要實行“名錄”制管理，建立土地儲備機(jī)構(gòu)名錄，因此“名錄”外的融資平臺公司等其他機(jī)構(gòu)是不得承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資的。（2）列入名錄的土地儲備機(jī)構(gòu)可以在年度融資規(guī)�？刂瓶ǚ秶鷥�(nèi)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，信托公司并不屬于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，463號文在引文部分也是將銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與財務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等分開表述。如果將162號文視為行政許可類的規(guī)章嚴(yán)格理解，只有經(jīng)過許可的行為才可實施，則只有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)才可以發(fā)放土地儲備貸款，土地儲備機(jī)構(gòu)不得通過信托公司等其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。如果從寬理解，162號文也并未明確禁止信托公司等其他金融機(jī)構(gòu)向土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，此類項目還是可以實施的。因此能否向土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行信托融資，還有待于進(jìn)一步觀察監(jiān)管部門的態(tài)度。（3）納入儲備的土地不得用于為土地儲備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。這條主要規(guī)范儲備土地的擔(dān)保行為。
（二） “符合條件的融資平臺公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項目建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機(jī)構(gòu)和個人借款，不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資�！贝藯l的解讀重點在于“融資平臺公司”、“公共租賃住房、公路等公益性項目”和“舉借需要財政性資金償還的債務(wù)”這三方面。
根據(jù)《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號）（本文簡稱：12號文），地方政府融資平臺分為“仍按平臺管理類和退出類平臺”，仍按平臺管理類的融資平臺的新增貸款投向包括收費公路項目和保障性住房項目，但是各銀行不得向退出類平臺發(fā)放保障性住房和其他公益性項目貸款。因此，本條也可以表述為：仍按平臺管理類的融資平臺承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項目建設(shè)并需要財政性資金償還債務(wù)的，不得向信托公司直接或間接融資。
在償債資金來源方面，根據(jù)本文對463號文引文部分的解讀，“需要財政性資金償還的債務(wù)”屬于地方政府性債務(wù)，根據(jù)本文對463號文“切實規(guī)范地方政府以回購方式舉借政府性債務(wù)行為”部分的解讀，地方政府舉借政府性債務(wù)的情況僅限于公路建設(shè)和公租房建設(shè)，以及法律和國務(wù)院明確規(guī)定的其他項目。因此無論融資主體是否屬于融資平臺公司，如償債資金來源為財政性資金，則資金投向僅限于公路建設(shè)和公租房建設(shè)，以及法律和國務(wù)院明確規(guī)定的其他項目。
下文將按照融資主體的不同，具體分析可以通過信托公司融資的一些情況。
1．融資主體為非融資平臺公司
此類融資主體可以是完全市場化的企業(yè)法人，也可以是具備一定的政府背景，但是實力比較雄厚，自有現(xiàn)金流可以全部覆蓋償債資金的公司。具體操作上，可以考慮那些從來沒有進(jìn)入過“名單制”的企業(yè)法人。
在融資項目投向方面，如償債資金來源為財政性資金，則資金投向僅限于公路建設(shè)和公租房建設(shè)，以及法律和國務(wù)院明確規(guī)定的其他項目。如償債資金來源并非財政性資金，則目前對資金投向尚未有具體的監(jiān)管要求，融資項目可以是非公益性，也可以是公益性項目，如通過配建商業(yè)服務(wù)設(shè)施、新建商品房配建保障性住房而實現(xiàn)對保障性住房的現(xiàn)金回流支持等。
2．融資主體為“仍按平臺管理類”的融資平臺
12號文對于仍按平臺管理類的新增貸款投向限于以下五個方面：符合公路法的收費公路項目；國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過且資本金到位的重大項目；土地儲備類和保障性住房建設(shè)項目；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項目；工程進(jìn)度達(dá)到60%以上，且現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋的在建項目。保障性住房項目方面，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題說明的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2010]191號）（本文簡稱：191號文），向平臺發(fā)放的保障性住房貸款僅包括棚戶區(qū)改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房。土地儲備類項目方面，根據(jù)162號文和463號文的規(guī)定，融資平臺不再承擔(dān)土儲職能，故此類貸款投向已不適用。因此，仍按平臺管理類可通過信托公司進(jìn)行融資的情況限于以下：
（1）資金投向為公租房、公路等公益性項目，但并不依靠財政性資金償還債務(wù)。平臺公司自身或項目本身具有穩(wěn)定的經(jīng)營性收入且可以覆蓋債務(wù)，如收費公路項目。
（2）貸款投向為國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過且資本金到位的重大項目；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項目；工程進(jìn)度達(dá)到60%以上，且現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋的在建項目。且不依靠財政性資金償還債務(wù)。
（3）以貸款之外的其他方式向平臺提供融資，如投資附加回購等，且還款來源不依靠財政性資金。此種情況下，對融資項目尚未有具體的監(jiān)管要求。
3．融資主體為“退出類平臺”
根據(jù)12號文，各銀行不得向退出類平臺發(fā)放保障性住房和其他公益性項目貸款。此時需要考慮以下問題：（1）保障性住房是否僅包括棚戶區(qū)改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房。如根據(jù)191號文的解釋，是可以向退出類平臺發(fā)放其他類型的保障性住房貸款的。（2）公益性項目的定義。根據(jù)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會于2010年7月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號）（本文簡稱：412號文），“公益性項目是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目�！钡沁@條依然具有很大的操作空間，需要具體項目具體分析。
因此，退出類平臺可通過信托公司進(jìn)行融資的情況限于以下：
（1）貸款投向為非公益性項目，且不依靠財政性資金償還債務(wù)。
（2）以貸款之外的其他方式提供融資，如投資附加回購等，融資項目可以是保障性住房和其他公益性項目，但是還款來源不依靠財政性資金。退出類平臺可通過配建商業(yè)服務(wù)設(shè)施等方式實現(xiàn)項目經(jīng)營性收入，也可通過自身其他收益償還債務(wù)。
六、“堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為”部分
“地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體，要繼續(xù)嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為�！�
從19號文開始，412號文、191號文和12號文等關(guān)于地方政府融資平臺的規(guī)范性文件幾乎均有專門針對地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為的規(guī)定，由此可見地方政府提供擔(dān)保的動力非常強(qiáng)烈，且創(chuàng)造了安慰函、兜底函等各種隱性擔(dān)保方式。此處值得注意的是“不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押”，又重新強(qiáng)調(diào)了19號文中“不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)為融資平臺公司的融資行為提供擔(dān)�！保⒈粨�(dān)保人的范圍擴(kuò)大了，并不僅僅局限為融資平臺公司。這意味著在國有企業(yè)中，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)將其持有的股權(quán)等權(quán)益提供擔(dān)保的行為是違規(guī)的，盡管根據(jù)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)持有的股權(quán)是可以質(zhì)押的。
根據(jù)上述相關(guān)規(guī)范性文件，補(bǔ)充地方政府其他違法違規(guī)擔(dān)保形式，具體包括：以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)擔(dān)保；承諾在融資平臺公司償債出現(xiàn)困難時，給予流動性支持，提供臨時性償債資金；承諾將融資平臺公司的償債資金安排納入政府預(yù)算；以規(guī)劃中的土地未來出讓收入為還款承諾。
七、結(jié)語
通過解讀463號文，[長沙 注冊香港公司服務(wù)]可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容主要是對19號文的重申，重點對這兩年地方政府通過變相擔(dān)保、違規(guī)注資、繞道信托等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資的行為進(jìn)行了規(guī)范，對信托公司開展政信合作業(yè)務(wù)也存在導(dǎo)向性，可得出以下結(jié)論：
1.463號文通過加強(qiáng)對地方政府舉借政府性債務(wù)的管理，實現(xiàn)地方債務(wù)顯性化，控制地方債務(wù)規(guī)模。
2.信托公司開展政信合作項目，不應(yīng)過度依賴財政償還、地方政府兜底等具有強(qiáng)烈地方政府信用色彩的方式控制風(fēng)險。如發(fā)生極端風(fēng)險，地方政府違規(guī)實施的各種擔(dān)保承諾行為可能只是一紙空文。因此信托公司應(yīng)重點關(guān)注融資主體本身的還款能力和項目經(jīng)營情況，合法合規(guī)設(shè)置擔(dān)保措施。
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