中國的金融法治還是不充分和不健全的。
特別是隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉換和金融改革的深化，一個更加高效、安全和穩(wěn)健的金融體系，需要更加健全、更具適應性的金融法律體系。
在金融立法上存在著五個方面的問題：行政主導立法現(xiàn)象普遍；法律體系不夠完備，在橫向和縱向均存在不足；法律過于寬泛和簡單，對執(zhí)法機構授權過多；對金融機構過度保護，對投資人和消費者保護不夠；法律更新不及時。
目前中國金融監(jiān)管體系存在的突出問題是，[杭州瑞豐注冊香港公司]各個監(jiān)管機構分而治之的監(jiān)管模式與金融市場的統(tǒng)一性之間出現(xiàn)了矛盾。
對此，需要加快對現(xiàn)有金融監(jiān)管法律制度的調整。即便在不對監(jiān)管組織架構進行重大調整的情況下，把金融機構、金融市場、金融業(yè)務相結合的制度、政策措施納入法律軌道仍是當務之急。
要建立金融衍生品市場法律框架，盡快制定《期貨法》，以修訂《證券法》為契機，擴大“證券”及“衍生品”的范疇，將公募、私募的股票、債券及其他有證券屬性的金融產(chǎn)品、業(yè)務、服務創(chuàng)新均納入證券法調整范圍，確立場外市場的定位與監(jiān)管框架。
現(xiàn)有法律法規(guī)中對金融消費者保護方面的內容幾乎都是原則性的概括，操作性很弱。相關制度中普遍存在責任不明確、監(jiān)管法規(guī)之間缺乏配套和銜接、違法違規(guī)懲處多為罰款而很少追究民事責任和刑事責任等問題。
在執(zhí)法授權方面，既存在對行政監(jiān)管機構授權過度問題，也存在授權不足問題。為此，建議國務院法制辦牽頭制定統(tǒng)一的金融消費者保護行政法規(guī)，未來應根據(jù)實施效果，適時上升為人大立法。
從1978年到上世紀90年代前期，隨著經(jīng)濟體制改革的推進，中國金融業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從少到多的快速發(fā)展過程。
期間金融法治建設基本處于空白，金融管理和監(jiān)管主要依托中央銀行的行政體系、依靠行政手段實施。1993年黨的十四屆三中全會提出加快金融體制改革后，我國開始嘗試建立更加市場化的金融體系，金融法律框架也從無到有，逐漸成形。1995年《中國人民銀行[微博]法》、《商業(yè)銀行法》和《保險法》頒布實施，此后又相繼制定《證券法》、《信托法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券投資基金法》等法律，以及配套實施的行政法規(guī)、司法解釋與部門規(guī)章、規(guī)范性文件。
盡管如此，中國的金融法治還是不充分和不健全的。特別是隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉換和金融改革的深化，一個更加高效、安全和穩(wěn)健的金融體系，需要更加健全、更具適應性的金融法律體系。
現(xiàn)有金融法律體系存在的主要問題
從法律體系的四要素立法、執(zhí)法、司法、守法來看，我國現(xiàn)有金融法律體系均存在問題。
在金融立法上存在著五個方面的問題。
1，行政主導立法現(xiàn)象普遍。
一是在法律制度設計之初通過授權性規(guī)則和兜底條款為行政權力的行使提供了寬泛的空間，使金融市場規(guī)制具有很強的政策性和不穩(wěn)定性。
二是法律規(guī)則的制定和實施有明顯的部門化傾向。在綜合經(jīng)營的背景下，必然導致同類產(chǎn)品和業(yè)務因實施主體不同，而要適用不同規(guī)則，進而引發(fā)規(guī)則適用混亂與監(jiān)管套利。
同時，行政主導立法既造成行政部門公權力無序擴張和制約不足，也給政府帶來遠超過法律條文明確規(guī)定的責任。
2，法律體系不夠完備，在橫向和縱向均存在不足。從橫向看，主要表現(xiàn)為上位法存在空白。
一方面，缺少《期貨交易法》、《金融控股公司法》、《金融消費者保護法》等基礎性法律。
另一方面，現(xiàn)有上位法覆蓋范圍過窄，隨著金融新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，這一問題日益突出。
從縱向看：
一是法律層次不清。
《信托法》、《證券法》、《保險法》等都是混合立法，即將交易法和行業(yè)法糅合在一部法律內，且偏重行業(yè)管理，對交易活動規(guī)制相對薄弱�；旌狭⒎ǖ囊嫣幨窍鄬唵�，缺點是將一類金融活動歸為一個行業(yè)，容易造成監(jiān)管分工不清和空白等問題，甚至演變成為監(jiān)管者立法。
例如，《信托法》將信托行為規(guī)范與信托業(yè)規(guī)范合一，將信托監(jiān)管職責賦予中國銀監(jiān)會，結果只有銀監(jiān)會批準的信托公司才能從事信托業(yè)務，而銀行、證券、保險等機構從事的理財業(yè)務又是事實上的信托行為，監(jiān)管機構不得不制訂各自的監(jiān)管辦法，造成監(jiān)管制度不一致。
二是配套下位法欠缺。
我國現(xiàn)有4家政策性金融機構，運行多年以后相關法律仍未出臺。在保險領域只有一部《保險法》，而機動車財產(chǎn)賠償、保險產(chǎn)品費率厘定、互助保險等重要事項均缺乏配套立法。
3，法律過于寬泛和簡單，對執(zhí)法機構授權過多。
以《證券法》為例，在司法實踐中，約有3/4的證券案例未引用《證券法》，1/4的證券案例盡管引用《證券法》卻只引用其中7條內容，僅占證券法條款的3%。
同時由于《證券法》關于虛假陳述、內幕交易的規(guī)定偏少，在司法審判環(huán)節(jié)存在很多障礙。法律適用性不夠導致執(zhí)法環(huán)節(jié)只能以行政規(guī)章代替法律，放大了行政機構自由裁量權。
4，對金融機構過度保護，對投資人和消費者保護不夠。
現(xiàn)有金融法律基本上都是以保護金融機構的穩(wěn)健運行和財產(chǎn)為宗旨，操作中往往以金融安全和國家利益的名義否定他人的合法財產(chǎn)權利，以行政處罰代替民事和刑事責任，使金融機構易于推卸責任，將內部風險外部化。維護金融安全應以市場主體權利、義務平衡為前提。對金融機構過度呵護使其缺少足夠的外部壓力，難以提高內控能力和履行社會責任。
5，法律更新不及時。
創(chuàng)新多、變動快、變化大是金融市場運行的基本特點，但我國金融法律修訂周期明顯偏長，七、八年甚至更長時間修改一次很普遍。而境外修法的頻率要高得多。例如2000年以后日本的《保險業(yè)法》修訂了6次，平均2年一次。我國香港地區(qū)《證券及期貨條例》自2003年生效以來，十年間已經(jīng)作了20次修改。
在金融執(zhí)法上存在著三個方面的問題。
1，執(zhí)法部門依法履行監(jiān)管職責的程序性規(guī)范與標準仍有欠缺。目前規(guī)范我國金融監(jiān)管部門執(zhí)法權力運行的規(guī)則尚不完備，沒有調查取證、行政處罰等專門的執(zhí)法程序性規(guī)定，缺少對重大違法違規(guī)行為類型化的認定標準和歸責原則，認定難、執(zhí)行難的問題依然沒有解決。
2，以行政處罰代替民事責任甚至刑事責任。由于執(zhí)法部門與司法機構缺少銜接，監(jiān)管部門又在一定程度上負有促進行業(yè)發(fā)展職能，因此執(zhí)法過程中過多采用行政處罰方式。加上行政處罰尺度彈性較大、透明度低，造成違法成本偏低，執(zhí)法威懾力大打折扣，一定程度上姑息縱容了違法行為。
3，部分監(jiān)管執(zhí)法措施效力存疑。以證監(jiān)會為例，其已經(jīng)使用的監(jiān)管措施共125種，但其中《證券法》明文規(guī)定的僅23種�！蹲C券法》外的監(jiān)管措施設置的合理性、程序正當性、救濟保障制度安排的效力等均存在疑問。
在金融司法上存在著兩個方面的問題。
1，案件篩選機制使大量金融爭議無法通過司法程序解決。在司法實踐中，大量金融爭議因篩選機制而未能通過司法程序解決。
表現(xiàn)為：一是限制受理案件的法院，投資者因上市公司虛假陳述提起的侵權民事訴訟，相關司法解釋要求由上市公司所在直轄市、省會市、計劃單列市或經(jīng)濟特區(qū)中級法院管轄。
二是為案件當事人起訴設置額外的先決條件。例如要求人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件，其虛假陳述行為，須經(jīng)證監(jiān)會及其派出機構調查并作出生效處罰決定。
三是限定訴訟提起的方式�！叭藬�(shù)不確定的代表人訴訟”是《民事訴訟法》明文規(guī)定的權利救濟方式，理論上它能以較低成本實現(xiàn)投資者權益保護的效果。但在金融司法實踐中幾乎得不到適用，實際上已被束之高閣。
2，審判專業(yè)性有待加強，爭端解決機制單一。金融案件數(shù)量的急劇增長和所需專業(yè)知識的日益復雜，使法院和法官不得不在迅速審結案件與確保裁判質量之間探求艱難的平衡。同時，金融爭議多元化解決機制尚不健全，無法在當事人自愿的前提下有效分流爭議，減輕法院壓力。
最后，在金融守法上，美國法學家伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則將形同虛設”。
我國金融守法方面的最大問題：一是金融商品銷售者有法不遵；二是金融商品消費者法律意識淡薄，知識欠缺。由于民眾普遍缺乏對投資項目合規(guī)性和風險的鑒別能力及維權能力，在相當程度上縱容了產(chǎn)品銷售者的過度宣傳等違規(guī)行為。
一旦風險暴露，又只能用“上訪”甚至極端手段挽回損失，使金融糾紛轉變?yōu)橛绊懮鐣�(wěn)定的因素。同時出于自我保護的需要，投資人只重短期投機而不做長期投資，影響了金融市場的穩(wěn)定和健康發(fā)展。
如何完善我國金融法律體系
在金融立法上，首先要調整立法理念。為此，一是要保持立法目的穩(wěn)定性，避免隨形勢的變化而過于頻繁地調整，降低法律及其所調整社會關系的穩(wěn)定性，削弱法律的權威性。
二是要保持法律保護群體的均衡性，法律法規(guī)條款設計要以保護權利為準則，避免以政治性的判斷影響公正性；三是轉變既往立法“宜粗不宜細”的理念，實現(xiàn)立法技術精細化，提高法律的可操作性。
其次，推進科學立法、民主立法。以調整立法程序，改進立法流程，提高立法、修法透明度為抓手，提高立法科學性、民主性。
一是在提供必要立法資源和提高專業(yè)性的基礎上，更充分地發(fā)揮全國人大財經(jīng)委和國務院法制辦的作用，統(tǒng)籌推進金融基礎法律和行政法規(guī)的制定修改工作。
二是明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。
三是健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。
四是健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。五是加強統(tǒng)籌規(guī)劃，完善金融立法、修法需求匯集機制，制訂擬出臺重要金融法律、法規(guī)的時間表。
六是建立健全立法質量與效果后評價制度，通過立法評估、執(zhí)法評估等方式，發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時修改完善。
第三縮短立法周期，提高立法、修法效率。一是根據(jù)經(jīng)濟和金融領域需要，適度提高金融法律的修法頻率，更多運用“法律修正案”的立法方式，縮短時間間隔，適應形勢的快速變化。二是擴大重要利益相關方的意見征求范圍。
在金融執(zhí)法上，一是健全執(zhí)法檢查制度，推進執(zhí)法主體、職能、權限、程序、責任規(guī)范化。制定調查取證實施辦法，細化調查取證、詢問當事人、查閱復制資料、封存文件資料等執(zhí)法行為的實施程序；二是確立行政處罰自由裁量權基準制度，明確行政處罰自由裁量的法定情形和適用標準，規(guī)范行政處罰自由裁量權行使。三是深化以權力制衡為核心的行政執(zhí)法體制改革，堅持和完善查審分離制度，探索建立依法行政評估制度，明確評價方法和標準。
在金融司法上，首先，增強規(guī)則條文的司法性可操作性。
為此，一是通過法律修訂，逐步增加可供司法判決引用的條款，提高金融法律的司法裁判性。二是最高人民法院和最高人民檢察院出臺司法解釋，詳細定義有關犯罪行為（如什么是非法集資、市場操縱、跨市場操縱）。
其次，提高司法效率，維護金融秩序。對于金融市場強勢一方的侵權行為，要發(fā)揮司法維護金融秩序作用，賦予投資人可行的司法訴訟渠道，使之能通過司法途徑有效維護自身利益；同時，應加強融資方責任配置，逐步加大對證券犯罪的打擊力度，發(fā)揮刑罰威懾作用。
為此，一是要配合司法體制改革的推進，充實司法資源，改革司法機構內部管理體制，提高司法有效化解和解決金融領域爭端的能力。
二是要落實黨的十八屆四中全會“對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”的要求，以證券民事訴訟為突破口，取消不必要的前置程序，探索法院直接受理的有效模式。逐步減少和取消事實上存在的金融領域糾紛案件篩選機制。
三是以推進金融仲裁為重點，建立訴訟之外金融爭議的多元化解決機制。
在金融守法上，提升全社會的守法意識，要通過多層次、多渠道、多領域加以推進。
一是要加強金融知識普及教育，在金融機構柜臺、中小學、社區(qū)等通過投放宣傳冊、舉辦專題宣傳活動等方式，提升居民對金融商品和金融風險的認識。
二是要進一步強化金融業(yè)行業(yè)協(xié)會和各種專業(yè)性商會的自律機制，在行業(yè)內建立起金融機構和類金融機構的行為規(guī)范，并及時通報相關信息。
三是要加大對金融案件審判過程和結果的透明度，強化警示和震懾作用；四是要進一步健全公共法律服務體系，特別要建立金融糾紛相關的法律援助和司法救助機制。
近期需要調整的重點領域
首先，調整金融監(jiān)管體系的法律基礎。
目前中國金融監(jiān)管體系存在的突出問題，集中表現(xiàn)在監(jiān)管機構協(xié)調性差，金融監(jiān)管權力和職責分配不明確，特別是以機構的類型確定監(jiān)管的對象的金融監(jiān)管模式已不適應金融發(fā)展的需要。同時在監(jiān)管主體涉及多個政府權力機構時，容易出現(xiàn)“有利爭著管，無利沒人管”的局面，形成監(jiān)管機構的互相推諉、監(jiān)管競爭與監(jiān)管真空、同一機構多個監(jiān)管標準等問題，在很大程度上加大了金融監(jiān)管成本，降低了金融監(jiān)管的效率。
上述問題的核心在于，各個監(jiān)管機構分而治之的監(jiān)管模式與金融市場的統(tǒng)一性之間出現(xiàn)了矛盾。對此，需要結合國內外經(jīng)驗教訓，加快對現(xiàn)有金融監(jiān)管法律制度的調整。即便在不對監(jiān)管組織架構進行重大調整的情況下，把金融機構、金融市場、金融業(yè)務相結合的制度、政策措施納入法律軌道仍是當務之急。
其次，調整信托相關法律關系。由于信托制度不健全，資產(chǎn)證券化在我國的發(fā)展并不順利，理財市場則面臨巨大的法律風險。
在下一步改革過程中，一是要研究修訂和完善作為上位法的《信托法》，明確信托的定義和范疇，細化對信托活動的規(guī)范，強化重要事項的監(jiān)管要求并具體規(guī)定操作規(guī)程；二是努力通過各類相關下位法律法規(guī)的整合（包括資產(chǎn)證券化相關法規(guī)和理財產(chǎn)品相關法規(guī)）、統(tǒng)一監(jiān)管目標，協(xié)調監(jiān)管標準，規(guī)范監(jiān)管機構的行為。
第三，建立金融衍生品市場法律框架。近年來我國金融衍生品市場發(fā)展迅速，但金融立法遠沒有跟上。一是立法層次低，除《證券法》和行政法規(guī)《期貨交易管理條例》外，其余都是行政規(guī)章和規(guī)范性文件；二是行政規(guī)章多由各監(jiān)管部門單獨制定，不僅分散凌亂影響執(zhí)法效率，在執(zhí)行過程中也容易導致部門之間的沖突；三是法律責任欠缺。《金融機構衍生品交易業(yè)務管理暫行辦法》僅有三條罰則，威懾力有限，金融機構違規(guī)成本很低、懲罰力度不夠；四是《證券法》對場外衍生產(chǎn)品的具體管理并沒有實質性的條款規(guī)定，未能形成系統(tǒng)的場外市場監(jiān)管法律規(guī)范體系，與其他法律制度如《破產(chǎn)法》、《物權法》、《擔保法》等也不相容。為此要盡快制定《期貨法》，明確期貨交易涉及的基本民事法律關系。
以修訂《證券法》為契機，擴大“證券”及“衍生品”的范疇，將公募、私募的股票、債券及其他有證券屬性的金融產(chǎn)品、業(yè)務、服務創(chuàng)新均納入證券法調整范圍，確立場外市場的定位與監(jiān)管框架。
第四，構建統(tǒng)一的金融消費者保護法律制度。現(xiàn)有法律法規(guī)中對金融消費者保護方面的內容幾乎都是原則性的概括，操作性很弱。相關制度中普遍存在責任不明確、監(jiān)管法規(guī)之間缺乏配套和銜接、違法違規(guī)懲處多為罰款而很少追究民事責任和刑事責任等問題。
在執(zhí)法授權方面，既存在對行政監(jiān)管機構授權過度問題，也存在授權不足問題，例如證監(jiān)會在對上市公司進行調查時，往往會遇到阻力。為此，建議國務院法制辦牽頭制定統(tǒng)一的金融消費者保護行政法規(guī)，未來應根據(jù)實施效果，適時上升為人大立法。
第五，完善金融安全網(wǎng)。盡快出臺《存款保險條例》，明確我國存款保險制度的基本功能和組織模式。盡快出臺銀行業(yè)金融機構市場退出制度，建立適合我國國情的金融機構破產(chǎn)法律體系，規(guī)范市場退出程序。
第六，規(guī)范非正規(guī)金融活動。[北京瑞豐注冊香港公司]制定《非存款放貸人條例》，將包括P2P等網(wǎng)絡信貸平臺在內的非金融機構放款人、民間借貸納入放貸主體范疇，構建符合我國國情的多層次、多元化信貸市場體系，發(fā)揮民間借貸對正規(guī)金融的補充作用，合理引導民間融資活動健康發(fā)展。（張承惠系國務院發(fā)展研究中心金融研究所所長，研究員；鄭鋐系四川省社科院法學所副所長；王剛系國務院發(fā)展研究中心金融所副研究員） 
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